马来西亚独立于1957年，是一个多元族群、多元文化国家。建国之初，国内各族群之间经济差距较大，族际矛盾和冲突频发。为了缩小族群经济差距、缓和国内族群矛盾，马来西亚政府开始了长达数十年的经济均衡调整历程。本文从均衡发展的视角出发，分析了马来西亚政府在减少贫困和经济均衡调整方面所作出的努力，以及族群经济均衡发展对国家政治整合的重要意义。

　　一、马来西亚多族群社会和族群经济差距的形成

　　马来西亚是一个以马来人、华人和印度人三大族群为主的多民族国家。据2014年的世界人口统计数据显示，马来西亚总人口约3000万，其中马来人占55%，华人占24%，印度人占7.3%，其他少数民族占14.7%。马来西亚多元族群格局的形成与19世纪的世界殖民体系有着密切的关系。1834年，海峡殖民地（英国在1826至1946年间对位于马来半岛的三个重要港口和马来群岛各殖民地的管理建制）只有2.4万名华侨、1.5万名印度人和8千名其他非马来人。19世纪中后期，英国殖民统治的马来西亚，其经济类型逐渐由传统的农业向商业贸易、采矿业转变。此后，大批的华人和印度人以移民劳工的形式进入马来西亚地区。1941年，华人在马来西亚总人口中的比例达到了43%，超过了当时马来人的人口比例（41%）。后来随着日本占领军的屠杀和人口外迁，1947年华人在马来西亚总人口中的比例下降到了38.4%。上世纪50年代之后，随着马来西亚的独立，马来人主导的政府控制了移民政策，马来人的人口自然增长率也超过了华人和其他非马来人，这才逐渐形成了以马来人为多数族群的多元族群社会。

　　独立之前,马来西亚各族群间的经济差距较大。英国殖民当局针对马来西亚三大族群实施的“分而治之”政策是造成马来人经济落后的主要原因。二战以前，为了防止马来人、华人、印度人三大族群联合起来反抗其殖民统治，英国殖民当局不允许华人和其他非马来人拥有土地和从事农业活动，把已开发的土地几乎全部留给马来人，即所谓的“保留地制度”。这一制度使马来人的发展被局限在农业生产领域。而被剥夺土地所有权的华人除充当矿场和橡胶园的劳工外，只能选择商业贸易另谋生路，这样就逐渐形成了“马来人务农，华人经商”的局面。同时，殖民当局在马来西亚的教育制度安排进一步加剧了马来人的经济落后。殖民政府在马来西亚开办的中等和高等教育机构几乎全是英文学校，很少接收当地的马来人。而在广大农村地区开办的马来文学校，也只是为了把马来人的后代培育成比上一辈更勤劳的农民和渔民。马来人传统上对土地的依附感，使大部分马来人满足于现状，过着既熟悉又安逸的田园生活。久而久之，由职业选择造成的马来人和华人的经济差别便出现了。

　　二、倾向马来人的经济均衡调整

　　族群政治成为独立之后的马来西亚政治生活的主要特点。马来人、华人和印度人三大族群组建了代表各自利益的政党，即代表马来人利益的全国马来民族统一机构（简称“巫统”）、代表华人利益的马来西亚华人公会（简称“马华公会”）和代表印度人利益的马来西亚印度人国大党。在国家政权中，巫统主导了一切，巫统的主席也是国家的总理。政治上占主导地位后的马来人开始从经济方面对发展较为落后的马来人进行政策上的扶持以实现族群经济的均衡发展。这一发展过程大致分为三个时期：

　　（一）自由放任政策时期（1956年至1970年）

　　马来西亚独立之初，殖民体系遗留下来的就业结构并未发生太大的改变，马来人依旧集中在农村从事农耕业，华人则相对集中在城市从事采矿业、工商业。所以，这一阶段马来西亚政府对马来人的经济政策，侧重于对农村马来人的扶持。1956年至1970年，马来西亚先后实施了3个五年计划，即第一个马来亚五年计划、第二个马来亚五年计划和第一个马来西亚计划。

　　第一个马来亚五年计划（1956年至1960年），以农业发展和农村基础设施建设为主要目标。为了进一步提高马来人的经济地位，政府于1956年成立了联邦土地开发局，主要负责开发土地、安置马来人，新开发的土地用来供马来人种植油桐和橡胶，以提高农村马来人的收入和生活水平。

　　第二个马来亚五年计划（1961年至1965年）的发展重心还是放在农村，政府出台了专门的《国家农村开发计划》。这一时期用于农村发展的政府开支比上一个五年计划翻了一番，其中50%用于马来人改种香蕉计划和土地开发计划，25%用于建立农村合作社和建设农村现代化。

　　第一个马来西亚计划（1966年至1970年）的发展目标更为细致，可行性更强，重点开始转向在社会经济和福利方面为马来人提供帮助，通过提高马来人的劳动生产率和增加马来人的就业机会，来改善其生活水平、收入水平。为了保障农村的发展，政府还专门成立了国家和乡村发展部，大力扶持农村马来人发展经济。同时，政府在农村地区建立了许多小学，并扩建了城市中学，为更多的农村马来人提供教育机会。这一教育改革措施的实施，为马来人改善其经济地位奠定了很好的基础。

　　（二）新经济政策时期（1971年至1990年）

　　1971年，马来人和华人这两个最主要的族群人口之和超过了马来西亚全国人口总数的80%。马来人自认为是“土地之子”，一直以马来西亚的“土著”族群自居，认为马来西亚理应由马来人统治。而在人口比例上接近马来人的华人，他们对马来西亚经济的发展作出了不可磨灭的贡献。1969年，马来西亚爆发了“5·13”种族冲突事件，不少马来人认为事件爆发的根源是长期以来马、华两族经济发展的不平衡，而造成这种不平衡的原因是马来人很少参与城市工商业。因此，巫统充分利用马来人的政治优势，开始推行长达20年的新经济政策，旨在提高马来人的经济收入和生活水平。新经济政策的主要内容体现在第二至第五个马来西亚计划和第一个远景规划中，其三大目标是消除贫困、重建社会和团结国民。

　　首先，消除贫困。由于历史和现实的原因，大部分生活在农村的马来人和华人族群的经济差距越来越大。而对于这种现象产生的原因，不同学者给了不同的解释。比如，马来人学者蒙什·阿布都拉认为，“导致马来人贫困的真正原因，是马来人统治阶级的剥削和掠夺”；马来西亚的伊斯兰改革者赛义德·阿尔赫德认为，“马来人的贫困是由殖民者的殖民统治造成的”；等等。巫统在“5·13”种族冲突事件之后宣布“不分族群地消除所有马来西亚人民的贫困”，但实质上重点是消除马来人的贫困。

　　其次，重建社会。巫统领导人认为，过去马来人贫困的原因是缺乏资金和参与工商业的机会。新经济政策期间，政府通过向马来人优先发放贷款、营业执照和为其安排就业，扩大了马来人在工商业领域中的比例。1976年通过的《工业协调法》规定，工人25人以上、资本25万令吉（马来西亚的货币单位）以上的制造业企业，“土著”股东至少拥有30%的股份，“土著”工人必须至少占工人总数的50%。此外，政府还通过直接投资建设国营企业来增加马来人的就业机会，同时出资收购国内外大企业并有计划地转让给马来人经营。

　　最后，团结国民。“5·13”种族冲突事件以后，马来西亚国内的族群关系再也无法修复到之前的状态。巫统领导人认为，只要消除了贫困、实现了社会重建，就能够实现国民团结的最高目标。然而，为了得到民众对新经济政策的支持，过分强调和渲染马来人和华人之间的经济不平衡，成为政府实施扶持政策的惯用手段。这种前后相悖的内在逻辑显然难以实现这一最高政治目标。

　　（三）国家发展政策时期（1991年至2000年）

　　在经历了长达20年的新经济政策之后，马来西亚各族群之间的经济差距已渐趋缩小，马来人在国家经济生活中的地位逐步得到提高。但是，同一族群内部各阶层之间的经济差距却逐渐拉大，尤其是马来人内部的收入差距超过了其他族群内部的经济差距。针对这一现象，1991年，马哈蒂尔政府开始实施新的经济发展政策，即国家发展政策。为了消除族群之间的隔阂，马哈蒂尔在实施国家发展政策时期明确提出“马来西亚民族”的概念，并宣称“建立一个休戚与共、团结发展的马来西亚国家，必需一个忠心耿耿、献身国家的马来西亚民族”。国家发展政策的主要内容体现在第二个远景规划和第六、第七个马来西亚计划之中。

　　日本学者山下彰一认为，“经济的均衡发展乃是确保经济、社会的稳定发展，缩小社会对立、推动种族间和谐发展、增强国家统一的最本质的条件。”为了建设一个更加稳定和团结的社会，马哈蒂尔政府在制定国家发展政策时，提出了“平衡发展战略”，在强调族群之间平衡发展的同时，更强调了族群内部区域之间的平衡发展。比如，在消除贫困方面，政府开始改变新经济政策时期以族群为导向的经济扶持计划，而是把更多的精力和财政支持放在贫困人口较为集中的农村地区。依托于该时期马拉西亚经济的飞速发展，马来西亚的贫困率也逐渐由1990年的16.5%减少到1999年的7.5%，并在2002年基本消除了核心贫困现象。

　　三、族群经济均衡发展的意义

　　几十年经济均衡发展的历程，使得马来人的“经济实力”与其人口比例优势相当，马来人成为多民族社会建设的主体。同时，族群经济的均衡发展，孕育了开明的马来人中产阶级，这不仅改善了社会结构，更使得马来人成为族际政治整合的主要推动力量。总的来说，马来西亚族群经济均衡发展有三方面意义：

　　（一）促进了经济增长，缩小了族群经济差距

　　通过马来西亚政府的全面扶持，马来人的经济地位得到了显著提升，收入水平也得到明显改善。尤其是在上世纪70年代，马来西亚的GDP增长率达到了7.8%。上世纪80年代的最后三年，马来西亚的GDP增长率更是高达8.9%、8.7%、9.8%，一度被誉为经济发展的奇迹。经济的持续快速增长使马来西亚经济实力大幅提高，这为政府对国内经济财富的分配提供了基础。通过一系列的经济扶持政策，马来人在就业结构、收入水平、贫困人口等方面有了显著的改善，马来人和非马来人之间的收入差距逐步缩小。

　　（二）改善了社会结构，稳定了国内政治秩序

　　独立之后的马来西亚在经济迅速发展的前提下，一直致力于减少国内贫困，华人和马来人之间的族际经济差距一直在缩小。新经济政策期间，国内就业结构的改善，促生了马来西亚大量的的中产阶级。“椭圆形”的社会结构，为国内政治稳定打下了良好的基础。国内政治秩序的稳定得益于马来西亚经济的飞速发展，也反过来促进了经济的进一步发展。从经济现代化的角度来看，经济扶持政策依靠国家政权的力量，促使马来西亚殖民性经济结构解体，并在此“解构”的过程中，逐步地“建构”起现代性经济结构。

　　（三）缓解了族群矛盾，促进了族际政治整合

　　马来西亚均衡发展战略的逻辑起点，是国内族群性经济发展的不平衡导致了族群之间的矛盾。依托马来西亚国民经济的飞速增长和国民政府对马来人的大力扶持，马来人与非马来人之间的经济差距大幅度缩小，国内各族群的贫困问题逐渐得以解决，人民生活质量不断提升。尤其是马哈蒂尔执政以来，开始意识到非马来人对国民经济发展的重要作用，并提出建立一个进步而兴旺的“马来西亚民族”，国内的族际政治整合逐渐趋向温和而开放。马来西亚经济的快速发展、马来人中产阶级的崛起、多元文化主义的影响等因素都成为促进族际政治整合的重要因素。

资料来源：中国民族报（2017年2月10日）